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第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。

卢曼为我们勾勒了一幅后现代世界的图景，在这里，不存在同质性，而是充满了偶然、冲突与选择，于是社会的各个系统就成为各自独立但又相互依存的整体，不是凯撒的归凯撒、上帝的归上帝式的对立，而是相互咬合、牵制，交互影响。[37]但总的来看，基本权利的规定涉及更多的社会领域，并可以在更多领域保障沟通的一般化，比如宗教自由、婚姻自由等等。

[16]然而，国家与社会的相互融合反而导致市民社会公共领域的破坏，如大众传媒的商业化、政党政治的操控、选民对于公共讨论的冷漠，这些都导致公共领域丧失了公共性，而变成有组织的私人利益进行角逐的场所，公共领域成为受操控的政治领域。[62]关于吕特案，可参见张翔主编：《德国宪法案例选释》（第1辑），法律出版社2012年版，第20页以下。如同法律系统的分出一样，其它社会子系统也从社会中分出并承担特定的功能，但这些功能系统的分出并不意味着子系统之间老死不相往来，就如同之前的规范实证主义一样，割断了法学与社会学之间的联系。在这种情况下，就需要重新审视政治系统与法律系统的功能，正视二者的功能局限，并防止二者出现同化的趋势。[43] 三、实现社会功能系统结构耦合的基本权利 在宪法中，基本权利具有特殊地位。

[23]哈贝马斯批评了卢曼将法律与政治、道德等领域加以切割的做法，他认为在社会科学漫长觉醒跑程的最后，系统理论扫除了理性法规范主义的最后一丝痕迹。从对契约自由的限制来看，似乎身处法律系统中的财产权直接对经济系统的运行产生影响，财产、契约同时作为经济系统运作的沟通符号在经济系统当中不仅要考虑价格，还要考虑其合法性，乃至合宪性。依罗尔斯所言，是因为过程的公正使结果的公正性有了来源和凭据，换句话，是由于程序的公正使实体获得了公正性，从而也实现了正义。

御前会议宣布此案为调案，总工程师私下致函总督谈及此事，认为该监工确实应受指摘，但不应因此而任事态自行发展，对于公路桥梁局来说，最重要的是使普通法庭既不听取也不受理役工对监工的诉状。[37]参见[日]谷口安平著，王亚新、刘荣军译：《程序的正义与诉讼》（增补本），123页，北京，中国政法大学出版社，2002。只有这样，正当程序才能直接对行政权产生实质性作用。迄今的情形是，公法私法化或曰行政向私法逃避的走势强劲，行政契约等非强制行政手段被广泛采用。

在行政程序对行政权行使的时空逻辑安排（设定行为的若干必经阶段、方法、形式、顺序及时限等）下，行政行为及行政主体与行政相对方的行政法律关系由一系列步骤和方式的联结、组合而完成和实现。其四，多数情况下，这种价值与结果的优劣具有协调一致性，但也不排除两者的疏离和矛盾。

利益受不利影响时为自己辩护的机会。[29]行政程序对行政活动的时间步骤方法正是基于这种安排的考虑，其中各种制度设计时都不乏成本效益的分析，任何一个理智的人在作出选择时都会考虑行为的效率，区别只在于他所考虑的成本和收益是否包括外在成本和社会收益[30]。行政行为本身由大量的、一系列过程性要素构成，具有明显的程序性质。在这里存在着多种因素之间的相互作用，妨碍了目标的达成，或者更精确地讲，是妨碍人们在心目中形成目标已经达到的意识。

在国家与市民社会之间权力渗透与反渗透日趋白热化的当今，尊重行政程序双方或多方权利和意志、强调参与的民主的行政程序堪称及时、有效的润滑剂或调和剂，可以有效矫正行政实体和程序资源分配上的悬殊差异。在公法活动领域，自由之内涵与私法所指向就其实质而言并无二致。[31]参见张文显：《法哲学范畴研究》，196页，北京，中国政法大学出版社，2001。行政程序价值有内在价值和外在价值之分，内在价值是行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质，实现行政民主化是行政程序内在价值的核心。

（四）行政程序价值与其他法律程序价值 不同法律程序价值存在共性，比如正义是所有法律程序追求的价值目标。[20][德]赫费著，庞学铨等译：《政治的正义性—法和国家的批判哲学之基础》，388页，上海，上海译文出版社，1998。

正因为它们主要是维持公正的原则，可减少苦怨，所以可以说自然正义原则促进效率而不是阻碍效率。从此点切入， 价值的产生其实分别关联着客体与主体两个方面。

功能 一、行政程序价值的语义与哲学意义 （一）价值 价值一词本为经济学上的一个专门术语，后被广泛使用于哲学、伦理学、社会学、法学等人文学科。行政程序之设计不再是单纯的控权（力）或维权（利），而意在激活行政权力与公民权利在程序中的主动性、积极性，最大限度地进行表达、商榷、合意，在这种开放的交流中又不失灵活与效率。[43]一般情形下，人们设计行政程序之际的初衷经由功能的发挥而转化为现实。但在深入探讨前，我们不得不弄清楚行政程序的功能的语词背景，因为功能（function）该术语所具有的含混性也同样搞乱了社会理论，尤其是一些实证主义的法律理论。现存的行动秩序首先是一个人们所依凭或信赖的事实（fact），只是在人们发现他们必须依凭这种行动秩序才能成功地追求自己的目标的时候，该行动秩序才会成为一个他们急切维护的价值（value）。（二）行政程序价值 程序，在古代汉语中，可与规程、法式通用。

对于行政程序来讲，自由价值是超越行政权之上的终极价值，恰如先哲西塞罗所说，为了自由，我们做了法律的奴隶[33]。从某一法律制度是否具备一系列的内在价值的角度观察，并不比通过其结果更难判断出其正当、合理与否。

因为行政相对方的所有权利不借助行政程序将无一能行使，而行政相对方合法权利被侵犯的主要根源之一便是行政的非程序化。行政程序固有的民主价值导向，为人们提供平等的参与机会、自由的驳辩平台，在经过程序理性化的对话、博弈后达致预期或预期外的好结果。

通过以上比较不难看出，司法过程也为当事人提供了间接参与法律秩序形成的渠道。行政程序的正义价值应包含：程序参与者受到无偏私的对待。

（三）效率 效率对行政程序来讲，就是行政活动在单位时空的资源投人与由此产生的行政活动的效果之比。二、对行政程序价值的体认与回顾 （一）行政程序的外在价值与内在价值 所谓外在价值，主要表现为程序通过实现法律的实体目的来满足主体的需要。[56][德]阿图尔·考夫曼著，米健译：《后现代法哲学—告别演讲》，48页，北京，法律出版社，2000。应该看到，基于对行政程序是关于行政主体程序还是行政主体和行政相对方的程序的不同认识，行政程序价值体系也将有不同的价值成员及其相互间的关系构架。

秩序总是意味着某种程度的关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性以及人身财产的安全性。民主宪政和民主行政的成长，主要系于政治参与和行为参与，正当法律程序的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。

他于1789年在其所著《道德与立法原则》一书中提出并论证了此观点。在这种开放的互动中，行政组织积极行政与行政相对人自由选择有机结合。

[38]参见[英]韦德著，徐炳等译：《行政法》，93~94页，北京，中国大百科全书出版社，1997。较之行政程序的价值，行政程序功能的发挥处于一种自在状态，具有相对的独立性。

故此，它一般偏重于肯定行政权力行使者的优越身份地位，确认其发出的行政指令具有不可抗拒的法律效力，立足于保障行政权力运行畅通无阻。民主本质上是一种手段，一种保障国内安定和个人自由的实用手段。[10]陈端洪：《中国行政法》，91页，北京，法律出版社，1998。[40]书中这样描述：当水完全被河岸所堵住时，就不再流动并会变臭。

行政权力的性质（行政主体只是权力的行使主体，应忠于其归属主体人民）决定行政权运作中耗费最少的资源，最大地维护相对方的合法权益和公共效益。程序仅仅是相对于一定目的的手段而已，实体法告诉我们程序的什么部分是重要的。

行政程序各价值间既有消长也有协衡。行政程序的内在价值，亦称目的性价值或过程性价值。

法律程序比较一般工程、技术操作规程等非法律意义上的程序，前者蕴含有更突出、强烈的人文色彩和因素。没有民主的行政将是专制的同义语。